Introdução: a Reforma não reequilibra contratos sozinha
A Reforma Tributária pode mudar o custo dos seus contratos com o Poder Público, mas o direito ao reequilíbrio só existe se você provar, com números, que isso aconteceu.
Imagine uma empresa que venceu, em 2025, uma licitação de terceirização de serviços/limpeza por cinco anos. Ela calculou o preço considerando PIS, Cofins e ISS. Antes do fim do contrato, esses tributos terão sido substituídos pela CBS e pelo IBS. O preço deve mudar? Depende. E entender do que depende é o objetivo deste artigo.
A Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025 trocam cinco tributos sobre o consumo por um novo modelo, em uma transição que vai de 2026 a 2033. Durante esses anos, contratos assinados sob uma tributação serão executados sob outra.
A LC 214/2025 não dá reequilíbrio automático, pois o simples argumento de que houve alteração legislativa não autoriza, por si só, a revisão dos preços contratados. E a Reforma vai além do Direito Tributário: muda o planejamento das compras públicas, os editais, a fiscalização e o pagamento.
1. O ponto de partida: a natureza do contrato administrativo
No contrato administrativo, a Administração tem poderes especiais, e o contratado, em troca, tem a garantia de que a equação econômica da sua proposta será preservada.
O contrato administrativo é o ajuste firmado pela Administração Pública, sob regime de direito público, para atender ao interesse público, regido hoje pela Lei 14.133/2021. Ele não é um contrato privado comum. Suas marcas são a supremacia do interesse público, as cláusulas exorbitantes (a Administração pode alterar e extinguir o contrato unilateralmente, fiscalizar e punir), o formalismo e a vinculação ao edital e à proposta, a execução muitas vezes prolongada e a mutabilidade apenas nos limites da lei. Em contrapartida a esses poderes, o contratado tem a proteção da equação econômico-financeira.
A equação econômico-financeira, explicada como uma balança
Pense em uma balança. De um lado estão os encargos do contratado: mão de obra, materiais, equipamentos, despesas indiretas e tributos. Do outro, a remuneração pactuada. Na data da proposta, a empresa equilibrou os dois pratos. A lei manda manter esse equilíbrio durante toda a execução.
Três normas sustentam essa balança:
• Constituição, art. 37, XXI: exige que sejam “mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei”. • Lei 14.133/2021, art. 124, II, “d”: permite alterar o contrato, por acordo, “para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato”.
• Lei 14.133/2021, art. 134: regra própria para tributos. Os preços serão alterados, para mais ou para menos, quando a criação, alteração ou extinção de tributos tiver “comprovada repercussão sobre os preços contratados”.
Na prática a balança pende para os dois lados. Se o tributo sobe, quem pede a correção é a empresa. Se cai, quem pede é a Administração. Nas palavras do artigo de referência, o reequilíbrio “não protege exclusivamente o contratado; protege igualmente a Administração Pública”. E, nos dois casos, a repercussão precisa ser comprovada.
2. O que muda com a Reforma Tributária
Cinco tributos dão lugar a um IVA dual com crédito amplo, e por isso o custo tributário de cada empresa passa a depender da sua estrutura de custos.
PIS, Cofins e IPI dão lugar à CBS, federal. ICMS e ISS dão lugar ao IBS, de estados e municípios. E o Imposto Seletivo passa a incidir sobre bens prejudiciais à saúde e ao meio ambiente. Alguns termos vão aparecer o tempo todo:
Termo O que significa
CBS e IBS Os dois novos tributos sobre o consumo, um federal e outro estadual e municipal
Não cumulatividade plena Direito de abater o IBS e a CBS pagos nas compras do que é devido nas vendas
Carga tributária efetiva O que a empresa realmente paga depois de abater os créditos
Split payment Recolhimento do IBS e da CBS no próprio momento do pagamento
Por que o crédito muda tudo
No sistema antigo, parte dos tributos se acumulava ao longo da cadeia: pagava-se imposto sobre imposto. No novo, cada etapa abate o que já foi pago na etapa anterior. O exemplo abaixo usa uma alíquota hipotética, só para mostrar o mecanismo.
A consequência para os contratos é direta. Quem compra muitos insumos tributados acumula muitos créditos e pode pagar menos. Quem gasta sobretudo com folha de salários, que não gera crédito, pode pagar mais. A mesma Reforma produz efeitos diferentes em cada contrato.
3. Do outro lado da mesa: a governança pública
A Administração terá de planejar, orçar e fiscalizar com olhar tributário, e isso muda a forma como ela vai tratar o seu contrato e o seu pedido.
As compras públicas ainda são, muitas vezes, “fragmentadas, cartorárias e excessivamente formalistas”. A Reforma torna esse modelo insustentável. Assim, quando a Administração sabe menos que o mercado sobre os custos reais, surgem estimativas falhas, licitações frustradas e contratos ineficientes. A Reforma aumenta essa assimetria, porque o custo tributário passa a variar de empresa para empresa.
Antes da licitação: o planejamento
Os documentos de planejamento passam a funcionar como um sistema integrado.
O PCA passa a incorporar estudos sobre a Reforma. o DFD justifica a demanda também pelos reflexos tributários, o ETP mapeia os regimes do mercado, os créditos e os setores com carga maior ou menor, o Termo de Referência fixa premissas sobre IBS, CBS e tributos remanescentes e o preço de referência deixa de ser média simples de cotações e passa a refletir a carga efetiva do setor.
Ainda, se faz necessário um checklist tributário preventivo, obrigatório antes de publicar o edital. Ele verifica o regime do mercado fornecedor, os impactos do IBS e da CBS sobre o objeto, a metodologia do preço, o aproveitamento de créditos, os riscos de reequilíbrio, a matriz de riscos, as cláusulas de revisão e o split payment.
A matriz de riscos ganha peso especial. O edital deve dizer quais eventos tributários ficam com a Administração, quais com o contratado e quais geram revisão: mudanças de alíquota, de regulamento, de creditamento e de cada fase da transição. Atenção: pelo art. 374, §2º, da LC 214/2025, o reequilíbrio da transição vale mesmo quando a matriz atribui ao contratado os impactos tributários.
A fiscalização deixa de olhar só a execução física e passa a acompanhar a carga tributária de cada contrato. Com o split payment, medição, liquidação, pagamento e recolhimento do IBS e da CBS ficam ligados.
Nesse sentido, se faz necessário uma matriz de exposição tributária dos contratos, que classifica cada contrato por duração, valor, peso de insumos tributáveis, predominância de mão de obra ou materiais, subcontratações, créditos, sensibilidade às alíquotas e chance de pedido de reequilíbrio. Entram no grupo prioritário terceirização, serviços continuados, TI, limpeza urbana, coleta de resíduos, transporte e alimentação escolar e obras. A alta administração acompanharia tudo isso em painéis gerenciais, com os contratos ordenados por grau de risco.
Na prática se o seu contrato está em um desses grupos, ele provavelmente será analisado com lupa, por uma equipe de várias áreas. Nas palavras do artigo, a Administração “não poderá limitar-se à análise formal da documentação apresentada”. Isso vale contra pedidos frágeis e a favor de pedidos bem documentados.
4. O equilíbrio do contrato em perguntas e respostas
A Reforma é o fato, o desequilíbrio é algo que o contratado precisa demonstrar, contrato a contrato.
Todo contrato será reequilibrado?
Não automaticamente. A LC 214/2025 não presumiu que a troca de tributos desequilibra os contratos. Os arts. 373 a 377 criaram um regime fundado na carga tributária efetivamente suportada pelo contratado. Se a mudança da lei bastasse, não seria preciso exigir a prova dos efeitos concretos. A pergunta, portanto, mudou: não é mais “o regime tributário mudou?”, e sim “a carga que a empresa efetivamente suporta mudou, a ponto de alterar a equação da proposta?”.
O que entra na conta da carga efetiva?
O art. 374, §1º, manda considerar quatro elementos:
1. os créditos da não cumulatividade sobre as aquisições e a forma de apurar a base de cálculo; 2. a possibilidade de repassar a terceiros o encargo dos tributos; 3. os efeitos de cada etapa da transição; 4. os benefícios fiscais da empresa ligados aos tributos extintos.
Posso pedir um reequilíbrio preventivo, já pensando em 2033?
A ideia é atraente em contratos longos, mas não combina com a lógica da LC 214/2025. A recomposição acompanha o ritmo da transição, à medida que os efeitos se tornam verificáveis. A lei permite, isso sim, um pedido que abranja de uma vez todas as alterações da transição.
E se a minha carga diminuir?
Aí a iniciativa é da Administração. Pelo art. 375, constatada a vantagem econômica, ela deve abrir de ofício a revisão da remuneração, com contraditório e ampla defesa.
Os valores abaixo são hipotéticos e arredondados, só para ilustrar a lógica. Dois contratos faturam R$ 100 mil por mês cada.
Valores mensais (hipotéticos) Contrato A: limpeza com mão de obra dedicada
Contrato B: obra intensiva em materiais
R$ 8,6 mil R$ 9,3 mil
Tributos considerados na proposta
IBS e CBS devidos R$ 12,0 mil R$ 12,0 mil
(−) Créditos sobre aquisições R$ 1,5 mil R$ 5,0 mil
Carga efetiva nova R$ 10,5 mil R$ 7,0 mil
Variação + R$ 1,9 mil − R$ 2,3 mil
Quem age A empresa pede o reequilíbrio A Administração revisa de ofício (art. 375)
A leitura é feita em três passos. Primeiro, compare os tributos da proposta com o IBS e a CBS devidos: nos dois casos o valor bruto sobe. Depois, abata os créditos: o contrato A quase não tem, porque salário não gera crédito; o B tem muitos, porque compra materiais, fretes e equipamentos. Por fim, compare o resultado com a proposta: A ficou mais caro e B, mais barato.
Na prática o mesmo fato produz efeitos opostos. Feita com notas fiscais e apurações reais, essa tabela é exatamente a memória de cálculo que vai sustentar, ou derrubar, um pedido de reequilíbrio.
5. A legislação e o caminho do pedido
O pedido tem base na Constituição e na Lei 14.133/2021, mas segue um rito próprio, com prazo, na LC 214/2025.
Além da Constituição (art. 37, XXI) e do art. 124, II, “d”, da Lei 14.133/2021, quatro dispositivos são centrais:
Norma O que garante
Lei 14.133/2021, art. 134 Mudar o preço, para mais ou para menos, quando tributos mudarem com repercussão comprovada
LC 214/2025, arts. 373 e 374 Ajustar contratos vigentes, inclusive concessões, quando IBS e CBS alterarem a carga efetiva, mesmo com matriz de riscos em sentido contrário
LC 214/2025, art. 375 Revisar de ofício quando a carga diminuir
LC 214/2025, art. 376 Rito próprio, prioritário e com prazo para decidir
Etapa O que acontece
1. Fato Uma etapa da transição altera a carga tributária efetiva do contrato.
2. Pedido Pode ser feito a cada alteração ou uma única vez para toda a transição, sempre durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação.
3. Instrução O pedido traz o cálculo e os elementos que comprovem o desequilíbrio efetivo.
4. Decisão Tramitação prioritária, com decisão em até 90 dias do protocolo, prorrogável uma única vez.
5. Recomposição Preferencialmente por revisão do preço ou ajuste tarifário.
Pontos de atenção
• Prazo suspenso enquanto a contratada não atender às requisições da Administração (§1º). • Reequilíbrio provisório possível se demonstrado impacto financeiro relevante (§4º). • Sem regulamento local? O pedido pode ser apresentado mesmo assim (§3º).
O pedido pode ser feito a cada alteração tributária que cause desequilíbrio, ou uma única vez, abrangendo toda a transição. A recomposição vem preferencialmente pela alteração do preço ou da tarifa. A lei também admite compensações financeiras, renegociação de prazos, ajuste de valores devidos à Administração e transferência de encargos. Formas alternativas dependem da concordância da contratada.
Mesmo sem regulamento local, o pedido pode ser apresentado (§3º). Mas muitos entes estão editando normas próprias, como a Instrução Normativa 01/2026 de Jacareí (SP), que prevê tramitação prioritária e reequilíbrio cautelar. Para os contratos de engenharia, o artigo de referência recomenda até um protocolo específico, com lista de documentos obrigatórios e critérios de validação das planilhas.
Na prática o erro mais caro é perder o momento. Se o contrato for prorrogado sem o pedido, a discussão fica muito mais difícil. Antes de protocolar, verifique se o órgão tem regulamento e siga o formato dele.
6. O que deve constar no pedido de reequilíbrio
O pedido deve demonstrar, de forma objetiva, concreta e documental, que a alteração tributária rompeu a equivalência entre encargos e remuneração. O pedido deve conter, no mínimo, os documentos abaixo, cada um respondendo a uma pergunta de quem vai analisá-lo:
Documento O que deve conter O que prova
O que mudou e quando
Requerimento fundamentado
Contrato, fato tributário e período afetado
Incluindo a composição do BDI Qual era o equilíbrio original
Proposta original e planilhas de custos
Quanto mudou
Memória de cálculo detalhada
Carga tributária efetiva antes e depois
Onde mudou
Planilhas comparativas Tributos extintos × IBS/CBS, item a item
Que os custos são reais
Notas fiscais de insumos e materiais
E demais documentos fiscais eletrônicos
Comprovação dos créditos apropriados
Efeitos da não cumulatividade sobre os custos
Que os créditos foram considerados
Que os custos são reais
Contratos de fornecimento E de subcontratação vinculados à execução
Que a contabilidade confirma
Demonstrações contábeis Escrituração fiscal e benefícios fiscais anteriores
Análise da matriz de riscos E das cláusulas de reajuste do contrato
Se o risco era ou não da empresa
A urgência do pedido
Prova do impacto relevante Se houver pedido de reequilíbrio provisório
Não bastam: índices gerais, estimativas abstratas ou a simples alegação de que a lei mudou. O controle externo também afasta pedidos genéricos e exige exame individualizado de planilhas, documentos fiscais, créditos e estrutura de custos de cada contrato.
Sendo assim, a Administração vai confrontar suas planilhas com as notas fiscais, a evolução dos preços dos insumos e os créditos que você de fato apropriou. Um pedido que não explica os créditos levanta suspeita imediata, porque eles podem reduzir, e até inverter, o impacto alegado.
7. O exemplo da construção civil
Na obra pública, cada componente do custo reage de um jeito à Reforma, e cada medição passa a ser também uma conferência tributária.
As obras e serviços de engenharia são os contratos mais complexos e mais sensíveis à Reforma. A razão está na cadeia produtiva: muitos insumos, mão de obra especializada, equipamentos, transporte, serviços auxiliares e subcontratações.
Componente do custo Efeito provável na transição
Materiais e insumos Muitas compras tributadas: os créditos pesam a favor
Mão de obra A folha de salários não gera crédito de IBS e CBS
Equipamentos e locações Aquisição e locação com tratamentos próprios
Transporte e combustíveis Fretes e combustíveis entram na cadeia de créditos
Serviços auxiliares Deixam o ISS e passam ao IBS e à CBS
Subcontratações O regime e a regularidade fiscal do subcontratado afetam custo e créditos
Onde o desequilíbrio aparece: SINAPI, SICRO e BDI
Os impactos chegam às composições de custos unitários do SINAPI e do SICRO, base dos orçamentos oficiais. Materiais, combustíveis, fretes, locações, seguros e logística podem ter seus custos alterados.
O ponto mais sensível costuma ser o BDI (Benefício e Despesas Indiretas). Ele reúne tributos, administração central, riscos, seguros e margem. Quando PIS, Cofins e ISS saem e entram IBS e CBS com crédito amplo, a parcela tributária do BDI muda de natureza. Por isso o artigo recomenda reavaliar o BDI durante toda a transição.
Uma medição, quatro conferências
Imagine a medição mensal de uma obra. Além de conferir o que foi executado, a fiscalização tende a verificar:
1. se os serviços correspondem ao cronograma físico-financeiro; 2. se os materiais incorporados têm respaldo documental; 3. se as notas fiscais refletem a tributação vigente naquele mês; 4. se os valores batem com a estrutura de custos efetiva da contratada.
Com o split payment, essa medição se liga diretamente à liquidação, ao pagamento e ao recolhimento do IBS e da CBS. As subcontratadas entram na conta: sua regularidade fiscal, seus documentos e os créditos que geram podem sustentar ou enfraquecer um pedido de reequilíbrio.
Na prática, as construtoras com muito material na planilha podem ver a carga cair e devem se preparar para a revisão de ofício. As que dependem muito de mão de obra ou de serviços subcontratados tendem a ter mais base para pedir reequilíbrio. Em qualquer caso, a resposta está na planilha de cada obra.
8. O que fazer agora: roteiro para o empresário
As providências se organizam em três momentos:
Nos contratos vigentes
• Recupere a proposta, as planilhas de custos e o BDI originais de cada contrato. ☐ • Classifique seus contratos pelos mesmos critérios que os órgãos usarão: duração, valor, peso ☐ da mão de obra e dos materiais, subcontratações e créditos. • Comece pelos contratos longos e intensivos em mão de obra, os mais expostos a aumento de ☐ carga.
Durante a execução, a cada medição ou fatura
• Calcule a carga efetiva do contrato no período, e não apenas no fechamento do ano. ☐ • Organize por contrato as notas fiscais, a apuração de créditos, os contratos de fornecimento ☐ e a escrituração. • Revise fornecedores e subcontratadas: o regime tributário deles passa a afetar o seu custo. ☐ • Ajuste sistemas e fluxo de caixa para o split payment. ☐ • Protocole o pedido durante a vigência e antes de qualquer prorrogação, no formato do ☐ regulamento do órgão. • Se a carga cair, prepare sua manifestação para a revisão de ofício com os mesmos ☐ documentos.
Nas novas licitações
• Leia o ETP, o Termo de Referência e a matriz de riscos antes de formar o preço. ☐ • Projete o IBS e a CBS de cada fase da transição que o contrato vai atravessar. ☐ • Impugne ou peça esclarecimentos quando o edital não disser como trata os eventos ☐ tributários.
Conclusão
A LC 214/2025 muda a forma de discutir o equilíbrio dos contratos administrativos. A pergunta deixa de ser se a lei tributária mudou e passa a ser se essa mudança alterou, concretamente, a carga suportada pelo contratado e a relação fixada na proposta.
A diferença parece de palavras, mas é de método: o centro da discussão sai do texto da lei e vai para os números de cada contrato. Para a Administração, o artigo de referência vê na Reforma uma “oportunidade histórica para modernizar a gestão pública”, trocando improviso por governança e reação por prevenção. Para as empresas, a lição é a mesma.
Quem se organizar terá condições de preservar a margem dos seus contratos e de negociar com a Administração em pé de igualdade. Quem esperar o problema aparecer tende a descobrir que o prazo ou a prova já se perderam.
MAURICIO GAZEN
MARCELO GAZEN
OAB/RS 71.456
OAB/RS 58.307