Informativo sobre o Acórdão nº 1753/26 do TCU
O termo aditivo é o instrumento jurídico utilizado para formalizar modificações em um contrato administrativo já em vigor, como alterações de prazo, valor, objeto ou forma de execução. Conforme determina o art. 132 da Lei nº 14.133/21:
Art. 132. A formalização do termo aditivo é condição para a execução, pelo contratado, das prestações determinadas pela Administração no curso da execução do contrato, salvo nos casos de justificada necessidade de antecipação de seus efeitos, hipótese em que a formalização deverá ocorrer no prazo máximo de 1 (um) mês.
O artigo 65 da antiga Lei de Licitações, a Lei nº 8.666/93, dispunha que o limite para acréscimos ou supressões quantitativas dos contratos administrativos era de 25% do valor inicial atualizado do contrato, na maioria dos casos, e de 50% nos casos de reforma de edifício ou de equipamento:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I – unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; (…)
§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:
II – as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
(…)
§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
Note que o dispositivo legal supracitado, em seu §2º, determina que nenhum acréscimo ou supressão contratual poderá exceder os limites percentuais em questão.
Com a revogação da Lei 8.666/93 e a transição para a Nova Lei de Licitações, o dispositivo legal anterior foi substituído pelo art. 125 da Lei 14.133/2021:
Art. 124. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I – unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus objetivos;
b) quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; (…)
Art. 125. Nas alterações unilaterais a que se refere o , o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50% (cinquenta por cento).
O artigo 125 da Lei 14.133/2021 é bastante semelhante ao texto do seu ancestral legal, porém não contém a norma do §2º do artigo 65 da Lei 8.666/93.
Por esta razão, o texto literal do artigo 125 da Lei 14.133/2021 determina que apenas as alterações unilateralmente impostas pela Administração Pública ao contratado é que deveriam respeitar os limites de acréscimos ou supressões quantitativas dos contratos administrativos de 25% do valor inicial atualizado do contrato, na maioria dos casos, e de 50% nos casos de reforma de edifício ou de equipamento.
No arcabouço jurídico da Antiga Lei de Licitações, a jurisprudência majoritária, especialmente do Tribunal de Contas da União, entendia que estes limites percentuais eram intransponíveis para qualquer espécie de termo aditivo de acréscimo ou supressão quantitativa do contrato, inclusive nos casos de acordo entre as partes:
FISCOBRAS 2012. OBRAS NO CANAL ADUTOR DO SERTÃO ALAGOANO. ACRÉSCIMOS E SUPRESSÕES EM PERCENTUAL SUPERIOR AO LEGALMENTE PERMITIDO. PROJETO EXECUTIVO DEFICIENTE . TERMO ADITIVO ASSINADO APÓS O TÉRMINO DA VIGÊNCIA DO CONTRATO. AUDIÊNCIAS. RAZÕES DE JUSTIFICATIVA REJEITADAS. MULTA . ATENDIMENTO DAS DETERMINAÇÕES EXARADAS PELO ACÓRDÃO Nº 1622/2012-PLENÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDOS E NÃO PROVIDOS. PEDIDO DE REEXAME. CONHECIMENTO . NÃO PROVIMENTO
(TCU – RA: 00621620129, Relator.: WALTON ALENCAR RODRIGUES, Data de Julgamento: 20/03/2019, Plenário
PEDIDO DE REEXAME EM RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS/2015. OBRAS DE CANALIZAÇÃO E DRAGAGEM DO RIO BENGALAS, EM NOVA FRIBURGO/RJ. ALTERAÇÃO DO OBJETO LICITADO . EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES LEGAIS DE ADITAMENTO CONTRATUAL. AUDIÊNCIAS, DETERMINAÇÕES E OITIVAS. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. MULTA . CONHECIMENTO DO RECURSO. ARGUMENTOS RECURSAIS INCAPAZES DE ALTERAR A DELIBERAÇÃO RECORRIDA. NEGATIVA DE PROVIMENTO.
(TCU – RA: 15762022 011 .481/2015-3, Relator.: JORGE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 06/07/2022)
(grifos nossos)
Entretanto, ainda sob o regime jurídico da Lei 8.666/93, houve decisões que indicaram, ainda que implicitamente, a possibilidade de superação dos limites de acréscimos e supressões contratuais, desde que fosse inequívoca a comprovação da desvantajosidade de promover-se novo contrato:
RELATÓRIO DE AUDITORIA. OBRAS DO TRECHO V DO CANAL DO SERTÃO ALAGOANO. ADITAMENTO DE CONTRATO DE SUPERVISÃO DE OBRAS ALÉM DO LIMITE LEGAL DE 25%. INADEQUAÇÃO NA VALIDAÇÃO DE CONTRATAÇÃO PRÉ-EXISTENTE. UTILIZAÇÃO DE METODOLOGIA ORÇAMENTÁRIA PARAMÉTRICA EM DETRIMENTO DE ORÇAMENTO DETALHADO JÁ EXISTENTE. AUSÊNCIA DE ANÁLISE DA MATRIZ DE RISCOS. CIÊNCIAS. ARQUIVAMENTO.
(…)
9.2.2. o aditamento de contratos de supervisão de obras além do limite legal de 25% afronta o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993 e o art. 125 da Lei 14.133/2021, ainda que tal aumento seja fruto de prorrogação de prazo na execução da obra supervisionada, devendo-se adotar medidas tempestivas com vistas à realização de nova contratação, ressalvada a inequívoca comprovação de desvantajosidade da medida, que deverá ser devidamente justificada;
9.2.3. as alterações nas quantidades de itens existentes nos contratos de supervisão e gerenciamento de obras, expressas em ‘homem/mês’ ou unidades semelhantes, configuram modificações de natureza quantitativa, nos termos do art. 65, inciso I, alínea ‘b’, da Lei 8.666/1993 e do art. 124, inciso I, alínea “b”, da Lei 14.133/2021, independentemente de as alterações no contrato de execução das obras serem de natureza quantitativa, qualitativa ou decorrerem de prorrogação de prazo.
(…)
(Acórdão 2.391/2025-TCU-Plenário, Relator: JHONATAN DE JESUS, Data de Julgamento: 15/10/2025) (grifos nossos)
Recentemente, no Acórdão nº 1.753/2026-Plenário (TC 026.259/2024-9), o Tribunal de Contas da União fixou entendimento no sentido de que a regra dos 25% permanece aplicável a todas as alterações contratuais, sejam elas unilaterais ou consensuais, quantitativas ou qualitativas, mas permite exceções.
O novo entendimento determinou que, de forma excepcionalíssima, termos aditivos, firmados por acordo entre as partes, podem ter alterações quantitativas que superem os 25% do valor inicial atualizado do contrato, na maioria dos casos, e os 50% nos casos de reforma de edifício ou de equipamento, desde que mantido o desconto originalmente ofertado pelo contratado e amparados em rigorosas justificativas técnicas, que demonstrem a viabilidade dos pontos de vista:
Técnico, comprovando que o contratado mantém as condições e garantias da sua proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para sua consecução;
Econômico, comprovando que a opção pela continuidade do contrato é menos onerosa que os encargos oriundos de sua rescisão acrescido dos custos para elaboração de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância nesse período, quando aplicável; e
Social, comprovando que a manutenção do contrato visa antecipar os benefícios e o usufruto do objeto.
Veja trecho do acórdão paradigmático que fixa estas condições para a extrapolação dos limites percentuais de acréscimos e supressões contratuais:
32. Excepcionalmente, nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, é facultado à Administração ultrapassar tais limites, desde que sejam necessárias à completa execução do objeto original do contrato e se demonstre, por escrito e inequivocamente, sua viabilidade do ponto de vista: (i) técnico, que o contratado mantém as condições e garantias da sua proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para sua consecução; (ii) econômico, que a opção pela continuidade do contrato é menos onerosa que os encargos oriundos de sua rescisão acrescido dos custos para elaboração de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância nesse período, quando aplicável; e (iii) social, que vise antecipar os benefícios e usufruto do objeto contratado.
A grande inovação trazida ao ordenamento jurídico por este entendimento não foi abolir os limites de acréscimos e supressões, mas sim deixar claro o que já era indicado timidamente pela jurisprudência, que estes limites não são intransponíveis.
Contudo, cumpre ressaltar que o limite legal de 25% permanece como intransponível em casos de alterações unilaterais da Administração Pública. Isso significa que a extrapolação excepcional só se aplica em caso de acordo entre as partes.
De igual forma, o contrato não pode ter o seu objeto transformado em algo distinto do que foi licitado, caracterizando uma alteração de escopo, o que é vedado pelo artigo 126 da Lei 14.133/2021;
Art. 126. As alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei não poderão transfigurar o objeto da contratação. (grifos nossos)
Embora não haja manifestação textualmente clara no acórdão paradigmático a respeito disto, é possível criar linha argumentativa de que:
mesmo nos contratos ainda regidos pela Lei 8.666/93 é possível a extrapolação dos limites de acréscimos e supressões e;
o limite de 50% de acréscimos e de supressões em caso de reformas de edifícios ou de equipamentos também pode ser superado.
Em que pese o Acórdão nº 1753/2026-Plenário admita com uma clareza textual inédita que o Tribunal de Contas da União entende que os limites percentuais de acréscimos e supressões de contratos administrativos não são intransponíveis, o item 9.2.1 do referido acórdão esclarece que, em regra, os limites seguem aplicáveis, inclusive no caso de alterações contratuais consensuais:
9.2.1. tanto as alterações contratuais quantitativas – que modificam a dimensão do objeto – quanto as qualitativas – que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão -, sejam elas unilaterais ou consensuais, devem se sujeitar aos limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, bem como aos princípios do art. 5º e disposições dos arts. 126 e 128 da mesma lei, quanto à proibição de transfiguração do objeto contratado e à manutenção do desconto originalmente ofertado pelo contratado, respectivamente;
Neste contexto, é interessante observar que, aos olhos dos operadores do direito, o Tribunal de Contas da União há muito tempo parecia ter fixado o entendimento de que os limites percentuais de acréscimos e de supressões contratuais pareciam intransponíveis, porém, por meio do Acórdão nº 1753/2026-Plenário, a Corte de Contas manifestou-se claramente em sentido contrário a isso, demonstrando que entende que os limites percentuais de acréscimos e de supressões contratuais podem ser superados, porém manteve certa timidez na adoção do entendimento mais liberal, mantendo a ressalva de que a transponibilidade dos limites em questão é excepcional e a regra é o respeito aos limites, mesmo em caso de alterações consensuais dos contratos administrativos.
A realidade é que apenas com o passar do tempo, com a consolidação da jurisprudência do Acórdão nº 1753/2026-Plenário em outras decisões do Tribunal de Contas da União e de outros tribunais brasileiros, é que será possível compreender se, na prática, a partir de agora será comum que os contrato administrativos tenham acréscimos e supressões superiores aos limites estabelecidos pela Lei de Licitações ou se isto será uma hipótese excepcionalíssima.
Todavia, as condicionantes fixadas pelo Tribunal de Contas para a excepcionalidade, as quais são, em síntese: a) a manutenção das condições habilitatórias da contratada; b) a vantajosidade econômica do aditamento frente à consecução de nova contratação e; c) a antecipação do usufruto do objeto contratado em relação ao que ocorreria com a consecução de nova contratação, parecem relativamente fáceis de serem comprovadas, tendo em vista que a manutenção das condições de habilitação é comum entre as contratantes e que, na grande maioria dos casos, o aditamento contratual é mais barato e tem prazos de execução mais curtos do que a consecução de nova contratação, razão pela qual é possível adotar pensamento otimista de que a extrapolação dos limites percentuais de acréscimos e de supressões dos contratos administrativos será corriqueira.
Em que pese ainda haver insegurança jurídica quanto à abrangência da aplicabilidade do novo entendimento do Tribunal de Contas da União, é indiscutível que o Acórdão nº 1753/2026-Plenário surge como uma luz, para oferecer um excelente argumento aos contratados administrativos e gestores públicos que necessitem realizar acréscimo ou supressões contratuais que superem os tradicionais limites percentuais, desde que realizem alterações contratuais consensuais e que não transfigurem o objeto originalmente contratado e comprovem a) a manutenção das condições habilitatórias da contratada; b) a vantajosidade econômica do aditamento frente à consecução de nova contratação e; c) a antecipação do usufruto do objeto contratado em relação ao que ocorreria com a consecução de nova contratação.